资产评估业务中土地权属瑕疵问题处理实务浅析

地作为重要的市场资源要素，是企业的核心资产之一。同样，土地评估也是资产评估业务的核心构成部分，通过对评估公司业务的粗略估计，资产评估业务中的80%以上均涉及土地资产。我国土地管理经历过多次重大变革，政策波动较大，在资产评估中，土地权属调查分析成为土地评估的第一道关卡，在实际处理中，必须将合法原则与尊重历史原则充分结合使用。

在资产评估业务中，土地权属瑕疵问题主要集中在产权证件缺失、主体资格不符两个方面，特别是针对国有企业资产的交易评估，此两方面的问题最为常见。

一、产权证件缺失问题处理

产权证件缺失问题从形成过程分析，一般有历史成因和程序瑕疵两个表现，这两个表现在部分常见业务中，并不是孤立存在的，经常是互相交织。

（一）历史成因造成的产权证件缺失

历史成因一般存在于国有企业，从实际业务中看，主要是过往对土地资产管理不到位所造成，致使实际使用土地没有获得土地使用证。本着对国有资产保值增值的考虑，评估师应当积极进行历史成因调查和分析，同时与当地国土管理部门进行沟通和查档。根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第十五条规定，“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据”，建议评估师在资产占有人的陪同下前往国土登记部门申请查询待估宗地的土地登记簿登记内容以确认权属。如果登记薄未对待估宗地记载，并且也未登记其他利益关联方，评估机构应当建议委托方聘请律师对此评估对象进行分析，评估师提供协助，最终根据律师提供的专业法律意见再按照评估准则进行操作，并在评估报告的说明事项中进行系统、详尽的描述以提醒报告使用者。

（二）程序瑕疵造成的产权证件缺失

程序瑕疵一般出现在2003年国土资源部发布《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发[2003]383号）之后，此后部分资产占有人获取的土地使用权会因为各种原因在程序上无法符合土地登记的相关政策法规而造成权属瑕疵，最终无法获取土地使用证。目前常见的现象分为三种，一种是已经办理了土地出让，签署土地出让协议并交纳了地价款和相关税费；另外一种是办理了土地出让手续，但地价款和相关税费未缴清；最后一种是与政府相关部门达成意向或协议，特别是与政府非土地管理部门（比如开发区管委会、招商局等），尚未办理土地出让手续。根据《关于进一步规范土地登记工作的通知》“从本文件下发之日起，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料，…，对以其他材料作为土地权属证明的，一律不予承认。”原则上，对于程序瑕疵造成的产权证件缺失的估价对象，不应当作为无形资产--土地使用权进行评估，已经发生的相关支出应当与审计协商调整为预付账款。

对于第一种程序瑕疵，在实际执行中，可以征询委托方、资产占有方和利益相关方的意见，由多方协商确定是否纳入假设获得土地使用证后的情况进行评估，评估机构应该切实控制风险。例如，在某国有企业拟转让其下属位于某市的火力发电公司股权时，评估公司发现公司资产中电厂所占用的土地与本文所述的第一种程序瑕疵一致，评估师与多方进行沟通，评估师与公司技术部门也出现了分歧，后来，通过深入调查，评估师获得一份国土资源部重点查处全国违法用地的通知，在此通知中，该估价对象作为查处对象之一，其主要原因就是在办理土地出让中，由于当地政府没有获得用地指标而违规办理了土地征收和出让手续。深入地调查为资产评估机构屏蔽了一次重大风险。

对于第二种程序瑕疵，根据《关于进一步规范土地登记工作的通知》“对于出让土地没有支付全部土地使用权出让金的，不得登记”，同时根据土地出让合同，受让方应当按照合同约定缴纳地价款。对于此类土地原则上不应当纳入土地使用权进行评估，采取此种处理方式是基于两种可能，一种是刚获取土地使用权，土地市场在短期内不会出现较大波动，土地价格比较公平透明；另外一种是土地获取时间较早，此类土地存在违反土地出让合同关于地价款缴纳义务的约定。

对于第三种程序瑕疵，无论在法律法规层面还是在实际使用中，都存在巨大不可测风险，故应当禁止纳入土地使用权评估范畴处理。

二、主体资格不符问题处理

主体资格不符问题主要集中在划拨土地和集体土地使用上，包括使用权人是否符合使用划拨土地和集体土地的法定资格。

（一）使用划拨土地的主体资格问题

由于历史原因，我国大量的国有企业在历史上多通过无偿划拨的方式取得土地使用权，后虽经过清产核资和企业改制，但划拨土地使用仍然大量存在，特别是部分国有企业在改制中未能够遵守《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）、《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）和《关于印发<企业改制土地资产处置审批意见（试行）>和<土地估价报告备案办法（试行）>的通知》（国土资厅发[2001]42号）等相关政策要求，对划拨土地按照政策办理土地资产处置事宜，造成土地使用权处置、变更和登记均未办理。

在股权价值评估涉及国有企业使用划拨土地，并且根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号），资产占用人已经不具备划拨土地使用资格的，建议评估师多方征求利益关联方意见并统一意见后，参照《国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函[2009]311号）文件对划拨用地进行评估。

在土地或房地产单项资产评估中，特别是涉及转让、抵押等评估业务时，依据《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号），考虑到划拨土地权利的不完整性，建议评估师向当地国土部门征询意见，合理考虑土地出让金的扣减。

（二）使用集体土地的主体资格问题

在我国，土地所有权分为全民所有和集体所有，集体所有权的土地在使用、处置等多个方面都有严格限制。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”，以及《中华人民共和国乡镇企业法》第二条“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。”不符合上述条件的企业所使用的集体土地一般不符合法律的规定，在评估中，不建议按照土地使用权进行评估。

但是，在集体土地使用中，有两类现象需要特殊处理，一类是资产占有方（非集体经济组织成员、非乡镇企业）承包经营集体农业地和四荒用地；另外一类是资产占有方根据各地集体土地流转试点办法通过流转方式获得的集体土地使用权。前一种现象，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发[1999]102号）和《水利部关于印发<治理开发农村“四荒”资源管理办法>的通知》（水保（[1998]546号），评估师应当收集获取土地承包经营权的程序性文件，依据上述法律文件分析程序合规性后再决定如何评估，在评估技术思路上参照《农用地估价规程》执行。后一种现象，由于全国各地的试点办法不同，对于权利内涵与流转程序均不相同，需要评估师仔细研读当地所颁发的试点管理办法确定评估程序和价值内涵，在技术上建议采用市场比较法、收益还原法和成本逼近法。